یادداشت و گفتگو
سیدصادق نیکوسپهر، کارشناس حوزه انرژی
تاریخ انتشار : 1398/07/15 2:53 PM
امید به پایان بازی نابرابر در زمین «دولتی» بازار برق
با تغییر نگرشی که در دهه هفتاد خورشیدی در تفکر سیاستگذاران صنعت آب و برق در ایران رخ داد، اداره صنعت برق ایران با دیدگاه دولتی و با استفاده از ذات انحصاری آن دستخوش تغییر شد و عملا عباراتی از قبیل تنظیم‌گری و رقابت جایگاه خود را در ادبیات مدیریت کلان صنعت پیدا کرد. در این فضای فکری جدید، اهداف کلانی از جنس دستیابی به بهره‌وری اقتصادی از طریق ابزار جدیدی مثل بازار و با استفاده از مدیریت بخش خصوصی از مسیر جدیدی دنبال شد که البته تجارب دیگر کشورها در این زمینه نشانگر افق‌های روشن در زمینه نیل به این اهداف بود.
در ابتدای دهه هشتاد خورشیدی، ضمن پیاده‌سازی سیاست‌های مقررات‌زدایی و با تجدید ساختار صنعت برق (مجزا کردن نسبی بخش‌های تولید، انتقال و توزیع)، بازار برق ایران در سال 1382 راه‌اندازی شد. هیات تنظیم بازار برق ایران نیز به عنوان یکی از اصلی‌ترین ارکان و به منظور هدایت و نظارت بر بازار برق، بر اساس آیین‌نامه «تعیین شرایط و روش خرید و فروش برق در شبکه برق کشور» و با ابلاغ وزیر وقت نیرو با هفت عضو آغاز به کار کرد.
هیات تنظیم بازار برق، با دریافت اختیارات وزارت نیرو در زمینه وضع مقررات، عملا اصلی‌ترین عامل در هدایت و اصلاح رفتار بازیگران بازار است. در نگاه کلان‌تر، با عنایت به کارکرد‌های ذاتی بازار از جمله کشف قیمت واقعی و یا ارسال سیگنال به سرمایه‌گذاران و تازه‌واردها به صنعت، نقش هیات تنظیم بازار برق در آینده  این صنعت به عنوان یک صنعت مستقل بسیار پررنگ و حیاتی است.
 
رگولاتور و وظایف آن
همان‌گونه که اشاره شد، هیات تنظیم بازار برق ایران، با هدف هدایت و نظارت بر بازار برق ایران با شرح وظایفی که به صورت خلاصه به شرح زیر آمده است، تشکیل شد:
·       نظارت مستمر بر اجرای آیین‌نامه «تعیین شرایط و روش خرید و فروش برق در شبکه کشور» موضوع ابلاغیه شماره 100/20/32251 مورخ 25/5/84 توسط وزیر نیرو
·       تدوین و ابلاغ رویه‌های اجرایی بازار
·       مدیریت پروانه‌های مرتبط با بازار
·       صدور تاییدیه‌های لازم در زمینه قراردادهای مرتبط با بازار
·       تدوین‌ شاخص‌های کارآمدی بازار و نظارت بر عملکرد مدیر بازار
·       تدوین پیشنهادهای جدید به منظور گسترش دامنه بازار
با توجه به ذات انحصاری موجود در عمده فعالیت‌های اقتصادی در صنعت برق و با توجه به نقش مهم هیات تنظیم بازار برق در هدایت و نظارت بر بازار و بازیگران آن، می‌توان انتظار داشت عملکرد هیات تنظیم به عنوان یک نهاد مستقل عملا در راستای نیل به اهداف زیر تعریف شود:
·       تسهیل رقابت و منع انحصار
·       بهبود فرآیندهای موجود بر اساس اصول اقتصاد انرژی
·       حفظ بی‌طرفی و حمایت از کلیه بازیگران بازار در مقابل مداخلات مخرب و غیر رقابتی
 
هیات تنظیم بازار برق و شرایط جاری صنعت برق
به منظور بررسی هیات تنظیم بازار برق ایران و نقش آن در شرایط حاکم بر اقتصاد برق در حال حاضر، ابتدا نگاهی اجمالی به وضعیت کنونی هیات تنظیم داشته و به بررسی برخی نمونه‌های تصمیم‌گیری‌های اخیر هیات تنظیم و نتایج و آثار این تصمیمات می‌پردازیم.
عملا پس از گذشت نزدیک به 8 ماه وقفه،‌ هیات تنظیم بازار برق فعالیت خود را از شهریورماه 1398 از سر گرفته است. این در حالی است که آخرین جلسه این هیات در تاریخ 26/10/97 برگزار شده بود.
با معرفی اعضای جدید هیات تنظیم، به نوعی امیدها برای عملکرد سازنده‌تر این نهاد در تعامل با بخش خصوصی و توسعه رقابت در بازار، همزمان با کاهش دخالت بخش دولتی، افزایش یافته است. دلیل این مدعا نگاهی به ترکیب کنونی اعضا و مقایسه آن با ترکیب قبلی هیات است.
عملا در ترکیب معرفی شده، فقط 3 تن از اعضا دارای سمت سازمانی در وزارت نیرو هستند. این در حالی است که در ترکیب اعضای قبلی این هیات شاهد حضور 5 تن از مدیران رده بالای دولتی در وزارت نیرو و سازمان‌های تابعه بودیم.
 نگاهی اجمالی به اعضای قبلی هیات تنظیم، تا حد قابل قبولی جهت‌گیری‌های اخیر هیات تنظیم در صدور رویه‌ها و اخذ تصمیمات را روشن می‌سازد. اعضای قبلی هیات به شرح زیر هستند:
·       معاون وزیر نیرو در امور برق و انرژی
·       مدیرعامل شرکت مادرتخصصی توانیر
·       معاون هماهنگی توزیع شرکت توانیر
·       مدیرعامل شرکت مادرتخصصی ساتبا
·       مدیرکل دفتر سرمایه‌گذاری و تنظیم مقررات وزارت نیرو
·       کارشناس با سابقه حضور در سازمان برنامه و بودجه
·       کارشناس امور اقتصادی
البته تنها عضوی که با سمت حقوقی خود به عنوان عضو و رییس هیات انتخاب شده است معاون برق و انرژی وزیر نیرو است و دیگر اعضا، همگی به عنوان شخص حقیقی به عضویت هیات تنظیم درآمده‌اند اما یادآوریِ شان حقوقی این اعضا در تحلیل عملکرد تصمیمات اخیر هیات تنظیم کمک شایانی خواهد کرد.
همان گونه که مشاهده می‌شود عضویت معاون هماهنگی توزیع توانیر به عنوان متولی اصلی سمت تقاضا در بازار برق ایران در حالی بوده است که عملا هیچ عضوی که به صورت مستقیم چه از بخش دولتی و چه از بخش خصوصی متولی یا مرتبط با سمت عرضه برق باشد در هیات حضور نداشته است. ضمنا حضور نداشتن حتی یک عضو از بخش خصوصی در هیات تنظیم در حالی است که کل سَمت تقاضا و کمتر از نیمی از سَمت عرضه در بازار برق در انحصار کامل دولت است و  تولیدکنندگان بخش خصوص با عرضه بیش از 60 درصد انرژی ارائه‌شده در بازار هیچ تاثیری در روند تصمیمات هیات تنظیم بازار برق نداشته‌اند.
در عین حال، بر اساس بند 5 صورتجلسه شماره 51 هیات تنظیم بازار برق در تاریخ 23/9/84 دفتر فنی و هماهنگی تولید وقت شرکت توانیر به عنوان کارشناس مورد وثوق هیات معرفی شده است که با تغییرات ساختاری در شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو، این مسئولیت به شرکت مادرتخصصی برق حرارتی منتقل شده است.
 
مروری بر کارنامه هیات تنظیم بازار برق در دوره‌های اخیر
 
پس از بررسی ترکیب هیات تنظیم بازار برق در دوره گذشته، اکنون برخی از تصمیمات آن ترکیب و نتایج آن را مورد تحلیل و بررسی قرار می‌دهیم:
 
·       هیات تنظیم بازار برق و راندمان نیروگاه‌های حرارتی
با وجود اینکه قیمت سوخت نیروگاهی از اختیارات هیات تنظیم بازار برق نبوده و بر اساس مصوبات هیات وزیران تغییر می‌یابد، اما اعمال نرخ سوخت داخل بازار برق و تعیین سقف بازار بر اساس نرخ داخلی سوخت جزء اختیارات هیات تنظیم است. هیات تنظیم بازار برق در بند 3 مصوبه شماره 306 خود، تاثیر تغییر قیمت سوخت در سال 1396 بر بازار برق را جبران کرده و سقف بازار را بر اساس نرخ سوخت 607 ریال برای هر متر مکعب گاز تعیین کرده است. این در شرایطی است که مابه‌التفاوت نرخ سوخت 607 ریالی تا سوخت مصوب 50 ریالی از طرف نیروگاه به شرکت مدیریت شبکه بازگشت داده می‌شود.
حال با توجه به وجود چنین سازوکار مفیدی، عملکرد هیات تنظیم بازار برق در تعیین نرخ سوخت و توجه نداشتن به قیمت‌های جهانی آن در مقایسه با فناوری‌های بهبود یافته در تولید برق، باعث شده است تا افزایش هزینه‌های تولیدکنندگان در استفاده از این فناوری‌ها توجیه نداشته و صرفا بار مالی اضافی بر دوش سرمایه‌گذار اعمال شود. یکی از نمونه‌های اصلی این عنوان، نیروگاه رودشور است که توربین‌های گازی کلاس F آن، با هزینه‌های بالاتر نسبت به تولید برق از واحدهای کلاس E موجود در کشور و با راندمانی در حدود 5 درصد بیشتر،  به تولید برق تولید می‌پردازد. با در نظر گرفتن قیمت آزاد گاز، تولید چنین واحدهای نیروگاهی با راندمان بالاتر توجیه دارد. اما با توجه به قوانین جاری بازار برق ایران، عملا استفاده از این فناوری هیچ‌گونه صرفه اقتصادی ندارد.
در چنین شرایطی، عملا کافی نبودن رشد راندمان تولید برق نیروگاه‌های حرارتی در بازار قابل درک است، زیرا سیاست‌ چنین نهاد مهمی در قبال ارزش و اهمیت میزان سوخت مصرفی برای تولید هر کیلووات‌ساعت برق عملا نشانگر درجه اهمیت این موضوع، نزد سیاست‌گذاران کلان صنعت برق است. به عبارت دیگر، رویه‌های کنونی در بازار برق ایران به گونه‌ای است که نه تنها برای نیروگاه‌های با راندمان بالاتر انگیزه حضور در رقابت را فراهم نمی‌‌کند بلکه عملا هزینه‌های بالاتر تعمیر و نگهداری از این واحدها، مالکان آن‌ها را در تنگنای بیشتری قرار می‌دهد.
 
·       کارشناس مورد وثوق هیات و هزینه‌های متغیر تولید
همان‌گونه که اشاره شد، شرکت مادرتخصصی برق حرارتی، به عنوان کارشناس مورد وثوق هیات در امور فنی معرفی شده است. انتخاب یکی از بزرگترین بازیگران بازار که خود عملا نیمی از ظرفیت عرضه در بازار را در اختیار دارد در حالی صورت پذیرفته است که سَمت تقاضا در بازار برق کاملا دولتی بوده و عملا این موضوع می‌تواند در عملکرد این شرکت چه در هنگام حضور در بازار و چه در هنگام ایفای نقش کارشناسی هیات تاثیرگذار باشد.
با نگاه به عملکرد این شرکت در زمینه تعیین هزینه متغیر تولید (AVC) واحدها در بازار برق، می‌توان به میزان اهمیت این بخش در تعیین قیمت خرید برق از بازار پی برد. در حالی که افزایش همزمان نرخ ارز و تورم در کشور تاثیر مهمی بر هزینه‌های تولید انرژی چه در بخش ارزی و چه در بخش ریالی داشته است، رقم مورد تایید این کارشناس از ابتدای سال 1396 تا ابتدای سال 1398 برای میانگین شبکه عملا هیچ تغییری نداشته و 230539 ریال برای هر کیلووات‌ساعت انرژی بوده است. حال باید توجه باشیم که بر اساس مصوبه شماره 291 هیات تنظیم بازار برق پرداخت بهای انرژی به نیروگاهی که به دستور مرکز کنترل و بیش از پیشنهاد بازار به تولید انرژی می‌پردازد، به صورت ضریبی از AVC نیروگاه صورت می‌گیرد. در چنین شرایطی اصلاح نشدن نرخ AVC برای هر نیروگاهی می‌تواند در برخی اوقات به تولید انرژی با بهایی کمتر از بهای تمام‌شده آن بیانجامد.
·       هیات تنظیم بازار و قیمت تبدیل انرژی نیروگاه‌های حرارتی
یکی از اصلی‌ترین مناقشات تولیدکنندگان برق در بازار با هیات تنظیم بازار برق، در مورد سقف قیمت برق در بازار و همچنین نرخ پایه آمادگی در بازار است. همان‌گونه که اشاره شد، هیات تنظیم بازار برق، به عنوان نهاد اصلی سیاست‌گذار، مسئولیت تدوین و ابلاغ رویه‌های اجرایی بازار را داشته و نقش آن هدایت و نظارت بر بازار است. در چنین شرایطی نگاهی به عملکرد این نهاد در زمینه تعیین نرخ بهای پایه آمادگی و همچنین نرخ سقف بازار خواهیم انداخت.
ماده 6 دستورالعمل  بند و ماده 133 قانون برنامه پنجم توسعه به صورت مستقیم و شفاف تکلیف نرخ بهای آمادگی واحدهای نیروگاه را در بازار برق ایران مشخص کرده است و این در حالی است که عملا هیات تنظیم بازار برق در مصوبات خود یا نسبت به این موضوع سکوت کرده و یا با اعلام نرخ 185 ریال برای هر کیلووات‌ساعت عملا بر اساس فرمول تعدیل در دستورالعمل مذکور عمل نکرده است.
از دیگر روی، در حالی که از سال 1393 تا کنون میانگین افزایش نرخ ارز در بازار در حدود 17 درصد سالانه و نرخ تورم نیز به صورت میانگین 28 درصد در هر سال بوده است، اگر تاثیر هر کدام از این عناوین در قیمت تمام‌شده تولید برق را به ترتیب 40 درصد و 60 درصد به صورت میانگین برای تولیدکنندگان برق در کشور در نظر بگیریم (سهم هزینه‌های ارزی در تعمیر و نگهداری واحدهای گازی به مراتب بیش از واحدهای بخار می‌باشد اما ارقام ذکر شده به صورت میانگین برای کل واحدهای شبکه در نظر گرفته شده است)، می‌توان نتیجه گرفت از سال 1393 تا ابتدای سال 1398 هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری از تجهیزات تولید برق به صورت میانگین در هر سال 28 درصد افزایش را تجربه کرد است. در چنین شرایطی در بازاری که به واسطه مشخصه‌های ذاتی آن به صورت تنظیم‌شده اجرا می‌شود، انتظار می‌رود تاثیر چنین افزایش هزینه‌ای در رفتار نهاد تنظیم‌گر مشاهده و تلاش شود تا با اصلاح متغیرها و تغییر قوانین، شرایط حیات اقتصادی فعالان آن به صورت پایدار فراهم شود. در چنین شرایطی متاسفانه مشاهده می‌شود که از سال 1393 تا ابتدای سال 1398 نه تنها هیچ افزایشی در قیمت سقف بازار برق  اتفاق نیفتاده است بلکه با اجرای مصوباتی از جمله مصوبه شماره 291 هیات تنظیم بازار برق، بهای برق خریداری شده در بازار کاهش قیمت را تجربه کرده است.

بهای تبدیل انرژی در بازار عبارت است: از تقسیم تفاضل کل پرداختی به نیروگاه‌های حرارتی از پرداختی بابت سوخت، به کل انرژی تولیدشده توسط نیروگاه‌های حرارتی در بازار برق.
همان‌گونه که مشاهده می‌شود رفتار هیات تنظیم بازار برق نه تنها در راستای تامین امنیت سرمایه‌گذاری تولیدکنندگان در بازار نبوده است بلکه با در نظر نگرفتن عوامل بیرونی از جمله نرخ تورم و یا نرخ ارزهای خارجی، عملا تولیدکنندگان برق را در معرض ریسک‌های سرمایه‌گذاری قرار داده‌اند و ارائه گزارش‌های جذاب به نهادهای بالادستی در زمینه کاهش قیمت برق خریداری شده در بازار نیز دستاورد بزرگ این نهاد در این قمار خطرناک بر سر آینده سرمایه‌گذاری در بخش تولید برق بوده است.
 
کلام آخر
آنچه اکنون از آن به عنوان صنعت برق در ایران نام برده می‌شود، میراثی است که از حدود 110 سال پیش نسل به نسل به دست متخصصانِ با کفایت این کشور و با استفاده از تجربیات و دانش دیگر کشورها توسعه یافته است تا به عنوان یکی از اصلی‌ترین بخش‌های خدمات عمومی به مردم ارائه شود. خدمتی که در شرایط کنونی آن‌چنان حیاتی به نظر می‌رسد که تصور زندگی بدون آن بسیار سخت و از نشانه‌های جوامع «پسارستخیزی» است.
میزان اهمیت مدیریت صحیح در این صنعت زمانی بیشتر به چشم می‌آید که نگاهی به ابعاد آن بیاندازیم. تولید بیش از 300 میلیارد کیلووات‌ساعت برق در سال و ظرفیت نصب‌شده بیش از 70 هزار مگاوات در کشور نشان از وسعت و گستردگی بخش تولید دارد. در چنین ابعادی، اتخاذ برخی تصمیمات و یا به زبان دیگر اتخاذ نشدن برخی تصمیمات دیگر، می‌تواند توسعه پایدار این ساختار بزرگ و تاثیرگذار را به مخاطره بیاندازد. ای کاش زمانی که در تابستان 1397 متاسفانه شاهد بروز بیش از 4000 مگاوات خاموشی در برخی ساعات در شبکه برق کشور ‌بودیم، مجموعه وزارت نیرو به جای جلوگیری از انتشار ارقام و آمار تولید برق و مصرف آن در کشور نگاهی بی‌طرفانه به نتیجه برخی از تصمیمات گذشته خود می‌انداختند و در فکر جلوگیری از بروز مجدد آن ‌بودند. آمار و ارقامی که خوراک کارشناسی مناسبی برای فعالان بازار برق کشور برای افزایش کیفیت آن بود اما متاسفانه به گناه افزایش شفافیت در بازار از تیرماه 1397 دیگر منتشر نشدند.
مشکلات فزاینده در تامین نقدینگی و بودجه از یک طرف همزمان با افزایش هزینه‌های مدیریتی و بهره‌برداری از صنعت که ناشی از ناپایداری در شرایط سیاسی و اقتصادی کشور است به نحوی عیان بر دوش مدیران کارآمد صنعت برق سنگینی می‌کند. پر واضح است که عبور از چنین مقطع حساسی با چالش‌ها و ناهمواری‌های زیادی همراه خواهد بود. اشاره به این نکات به این معنی است که تولیدکنندگان بخش خصوصی قدرت درک شرایط بغرنجی که مدیران تصمیم‌گیر در صنعت برق در آن قرار گرفته‌اند را دارند و با تمام توان تلاش خواهند نمود آنان را در عبور از شرایط کنونی صنعت بزرگ برق ایران یاری نمایند. اما در عین حال به خاطر داشته باشیم رعایت اصول راهبری چنین نظام اقتصادی پیچیده‌ای که در حال حاضر بر صنعت برق ایران حاکم است نباید فدای دستاوردهای زودگذر و کوتاه‌مدت مدیران کنونی شوند. قطعا اعضای کنونی هیات تنظیم بازار برق به مراتب بیش از نگارنده این سطور با مشکلات حال و آینده صنعت آشنایی دارند و به طور قطع می‌دانند بازاری که عملکردهای ذاتی خود را از دست بدهد عملا باری خواهد بود بر دوش وزارت نیرو به نحوی که نبودش بهتر از بودنش خواهد بود. امید است تدبیر اعضای هیات تنظیم در هدایت بازار به سمت کارآمدتر شدن همراه با رقابت سالم با وجود اینکه احتمالا زحمت وزارت نیرو را برای کوتاه مدت در زمینه تامین بودجه افزایش خواهد داد؛ اما از بروز مشکلات مهم‌تر در آینده نه چندان دور در تامین امنیت عرضه برق با کیفیت، ایمن و اقتصادی جلوگیری کند.